城市化要謹防「空城計」
——對當前「新造城運動」中的「空城現象」的冷思考 
 

　　諸葛亮唱的那出「空城計」，無疑膾炙人口，家喻戶曉，「三尺瑤琴，空城退敵」的故事更是傳為佳話。不過，「空城計」或許是諸葛先生的專利，但會演「空城計」的如今其實大有人在。當前，在一些地方的「新造城運動」中，政府在造大城，房地產開發商們在造各種各樣的城中之城，打造的新城很多已掉進了「空城計」的陷阱中。這些城市只有住宅，沒有配套、沒有服務、沒有產業，白天成為一座「空城」，晚上成為「睡城」，有的甚至成為名副其實的「鬼城」。這些「空城」，用汽車輪子來丈量都像是迷宮，其荒無人煙的程度甚至連出現一個人影都讓人感到害怕，的確足以讓人望而卻步，假如當年的司馬懿遇上這些「空城」，也將更加不知所措。

　　筆者認為，城市城市，不僅有「城」，還要有「市」，才能稱得上「城市」。光有「城」，僅僅是個空殼，是個框架，如果沒有市場，沒有人口和貿易，就不叫「城市」。其實要形成大市場，必須擁有充足的人流、物流、信息流，必須有相當的經濟發展作依托。否則，欲速則不達，建起的只能是空中樓閣和「空城」。如果聽任這種現象發展下去，將後患無窮，換取的僅是一時表面熱鬧。將有限的財力過分集中於長時間不能產生效益的地方，反而會影響地方發展的後勁，甚至背上沉重的債務包袱。但是如果我們冷靜地觀察這一系列的「造城運動」，就會發現其中有很多值得擔心的事情，也讓我們對這種「空城現象」充滿憂慮。

城市化錯位唱出「空城計」！

　　在推進城市化進程中，不少地方打著「加快城市化進程」的旗號，借「修改城鎮建設規劃」之機，提出了一些「建設國際化大都市」、「100年不落後」等不切實際的超前口號，不顧地方經濟發展的實際水平，大興土木。大面積亂批亂占土地，掀起了新一輪「圈地運動」。日前，中國城市國際形象調查推選活動統計數據顯示，655個城市正走向世界，183個城市要建國際大都市。

　　中國有城無市的「空城現象」最早應該出現在國家「十五」正式提出城鎮化發展戰略之後。中國現在的城市化水平是30%左右，到2020年要爭取達到55%。為此，一些地方政府由於對政策理解偏差。簡單地將農村人口轉化速度，大干快上地搞建設作為城鎮化最重要的任務。結果很多地方脫離實際搞「形象工程」、「政績工程」，直至發展到以建開發區的名義開始轟轟烈烈的圈地運動，資金投入成千上萬，但由於產業和技術跟不上，產業聚積差，結果往往是雖花大力氣建成了外觀氣派的小城鎮，卻沒有引來相應的資金和人口，「人氣不旺、財氣難聚、有場無市」在所難免。

　　讓我們來看看最近在報刊上鬧得沸沸揚揚的兩座著名的「空城」典型代表。

　　內蒙古康巴什無人居住的「空城」現象。據媒體報道，內蒙古康巴什這片土地，原本居住著近1400名村民。2004年，內蒙古鄂爾多斯政府耗資50多億元，將這裡變成方圓32平方公里的現代化城區，居民數量也增加了近20倍，達到2.8萬人。但2.8萬人在這座32平方公里的城市裡被稀釋得難覓蹤跡，難怪有媒體將這裡稱為「空城」。大街上空空如也，媒體稱之為鬼城。

　　天津寶坻京津新城「空城」現象。據媒體報道，位於天津寶坻區的京津新城是中國內地最早的由開發商投資120多億元打造的「新城」。作為亞洲地區最大的別墅區，這裡在短短幾年時間聳立起了五星級酒店、溫泉城、商業街和高爾夫球場，以及在荒野上建起的數千棟歐式別墅，面積相當於33個天安門廣場。120多億砸下去，「最大別墅區」建成了，不僅沒有迎來預想中的繁華盛景，反而門庭冷落，上演了空前絕後的「空城計」，這個最初為50萬人居住、生活、娛樂而設計的新城，如今空置率高達90%。

　　據悉，這些新城之所以成為「空城」，主因是缺乏產業支撐，純粹由地方政府投資拉動。新城開發一般就是這個規律：先居住，後商業，再商務。當前中國城鎮經濟中出現這樣的悖論：城市規模的擴張往往是預先的政府設定，而非由產業擴張來推動。所以當政府以擴張的名義圈起大量的土地時，卻發現不知道該用什麼實質性產業去填充這些土地，然而，一起起「造城」運動仍在繼續甚至蔓延……

「空城現象」下的土地之憂！

　　轟轟烈烈造新城，冷冷清清變空城，當前城市發展的「空城現象」面臨怎樣的危害？

　　人民網的文章指出，伴隨著開發商不斷暴富，地方政府的土地財政腰包更鼓漲，但另一方面城市化的背後卻也附著民生維艱的殘酷現實，還有更多中低層群體望樓興歎。

　　《中國國土資源報》的評論指出，大量圈地，投入巨資打造豪華新城，這種形象工程既浪費了財政，又可能破壞了土地利用規劃，對可持續發展極為不利，同時更應該看到，大興土木搞地產，並不是地方經濟天然的發動機，沒有切實的需求，這些工程將對土地資源造成難以挽回的損失。

　　筆者分析，這種「空城」現象，至少有以下四種弊端：

　　其害一：城市建設大面積鋪開，建設用地快速增長，直接帶來土地資源的過快佔用，影響糧食安全。目前一些地方的城鎮化熱潮出現了兩種值得關注的情況。一是許多地方幹部對城鎮化的理解出現偏差，認為城鎮化就是大征地、大拆遷、造新城。由於國家對人均建設用地有指標控制，一些地方為突破指標，大做規劃文章。特別是小城鎮規劃貪大求全，不切實際地提出十年二十年內人口要達到數十萬甚至上百萬，面積達到幾十平方公里。正是這種貪大求全的盲目規劃引發了一些地方大拆大建和圈地運動。同時，無節制地蠶食不可再生的耕地資源，遲早會影響糧食安全。搞建設誠然不能一點耕地也不佔，但盲目占減耕地甚至違反報批程序擅自佔用耕地，那就是不可饒恕的了。

　　其害二：城市的急速做大，很容易侵害農民利益，影響社會穩定。據調查，全國不少地方城鎮在擴建城鎮面積以後，以實行賣地的方式來做大城鎮。同時，發展理念上的急功近利，使得一些幹部不惜犧牲農民利益，有的還大言不慚：搞建設犧牲農民土地利益是應該的，是城市化和工業化的必然需要，否則就要耽誤發展、錯失良機。一些領導幹部只講「為老闆鋪路」，不講「為農民服務」，寧可得罪農民也要去討好投資商。在大規模的征地過程中，強行徵用農民集體土地，拖欠、挪用、截留土地補償安置費問題比比皆是。有的農民為此編出打油詩：「鄉鄉有開發區，村村有拆遷戶；圈去了保命田，沒盼來幸福樹。」還有農民說：「承包地被征掉了，我們是農民不像農民，市民不像市民，出門是寬闊馬路，抬眼是工業廠房，有路可走，無地生存。」如果這些失地農民長期得不到妥善的安置，就會產生不滿情緒，影響社會的穩定。

　　其害三：城市快速膨大，人口快速集中，配套設施難以跟上，影響經濟健康運行。一些地方在城鎮建設中既缺乏科學規劃，也不顧當地實際情況，由地方領導人一拍腦門，便圍田圈地，大興土木。一哄而上，產業雷同，不具特色，盲目投資，引發低水平重複建設。結果造成有城無商，有場無市，生意清冷，致使投資者債台高築。有些地方規模急劇膨脹的城鎮，暴露出諸多問題。看「空城」房子空不空，不是看有沒有售出，而是看有沒有用電。據有關媒體報道，國家電網公司近期在全國660個城市的調查顯示，有高達6540萬套住宅電表連續6個月讀數為零，這些空置房足以供2億人居住，也動搖著整個中國房地產市場的根基。「空城」現象對中小城鎮帶來的直接後果就是高額的開發成本，可能會拖垮整個地方經濟。按現行開發成本，平均每平方公里水路電等基礎設施建設所需的資金達4-5億，以這樣的投入成本，一個中小城鎮要開發一個新區，則可能傾盡財力，並向銀行借貸大量資本。一旦投入不能產出，有城無市，則很快會影響到當地的GDP以及社會各項社會事業的發展。同時也會極大地增加銀行信貸風險。而最為嚴重的後果是土地矛盾將更加激化。違法圈地，暴力拆遷、失地農民生活陷入困境等一系列問題將如同多米諾骨牌的倒塌，中小城鎮發展將陷入更大一輪的困局。

　　 其害四：增加執政成本，滋生腐敗現象。有些地方政府不惜巨資，盲目大搞園區建設，「巢」是築好了，「鳳」卻遲遲不來，政府自己「一頭熱」。結果是巨額投資無法收回，造成政府財力物力的巨大浪費，無形中增加了執政成本，也損壞了政府自身的形象。在中國社會經濟轉型期，具有稀缺性和不可再生性的土地資源成為一些當權者利用職權非法獲取利益的「唐僧肉」，這是土地批租領域腐敗的一種重要形式。翻開近年來有案可查的中國高官腐敗案例，許多巨貪的發跡與墮落都與土地開發中的問題脫不了干係。有媒體總結地產界富豪積累財富的基本流程就是：不擇手段低價獲得土地→向銀行等金融機構抵押套取資金→用套取的資金進行下一輪土地的運作，如此循環往復，直至資金鏈條難以支持為止。可是，中國的國有土地資產價值，哪裡經得起如此反覆折騰！

是誰導演了這出「空城計」？

　　誰是「空城」現象幕後的總導演，其實不言而喻。北京《晨報》評論，造城毅然不僅僅是經濟層面上的事情，而是更多關乎地方政府和官員們的政績，然而當城市化最終與需求決裂，成為利益和政績的玩物時，其實毅然掉進了空城計的陷阱中。

　　筆者認為，城鎮化是市場經濟發展的必然結果和標誌。目前出現在中小城鎮發展過程中的「空城」現象，最根本的原因歸結於政府主導型的經濟體制。我國目前市場體系不健全，還處於不完整的市場體系下。土地買賣依然以政府為主導，而不是以市場為主導。其二歸因於我國的幹部管理體制。城鎮化的政績考核標準就是新修了多少條道路，綠化了多少面積，建了幾個街心花園，修了幾個廣場，城鎮面積擴大了多少，人口增加了幾成。這樣的指導思想注定中小城鎮的發展陷入大肆圈地、攤大餅、空殼財政、空殼城市的怪圈。

　　從某些官員的角度來看，大規模的「造城」是實施趕超、展示政績的必要手段，至於是否具有可行性，資源環境能否承載，都是次要的。權力造城，官員之意不在「城」，在乎「位」與「利」也。據筆者綜合分析，錯誤政績觀主要表現在五個方面。一是「 數字」出官；二是工程「獻禮」；三是「一哄而上」；四是借債開發；五是貪大求洋。

　　在這種理念的指導下，一些地方盲目攀比，在城市規劃建設中競相搞大的趨勢，搞起豪華城市廣場，陷入了城市化「大躍進」的浮華陷阱。一些地方領導幹部好高騖遠，為追求個人政績，不切實際地上項目、鋪攤子，貪大求洋，爭相比闊。他們大面積亂批亂占土地，似乎只有修建高標準的廣場和步行街，蓋一流水準的辦公樓和設施先進的大型市場，才能證明地方領導「能力強、有魄力、成績大」。有個別幹部甚至借園區建設大搞「政績工程」，這裡圈幾百畝，那裡圈上千畝，弄得轟轟烈烈的，根本不講實用性，大有「我走之後，管它洪水滔天」，城鎮建設成了一些地方領導顯示「政績」的「形象工程」。於是一邊是佔地上百畝的豪華城市廣場，一邊是農戶透風漏雨的低矮茅屋。這道奇特的景觀出現在某些盲目推進城市化的地區。

　　這些勞民傷財建造「空城」的「大躍進」式的做法，實不該取。是這些地方領導們急功近利的表現，他們急的是自己的功，近的是自己的利！是以經營政績、經營自己的烏紗為目標的。然而瘋狂造城的結果，就是大筆的投資轉化為債務，債務當然由企業及老百姓來負擔。表面上的繁榮，其實只是某些領導幹部為政績吹起的泡沫。它實質上是建立在老百姓痛苦上的「傷民工程」。有的地方不顧群眾反對，大肆圈地賣地，通過各種手段「擠占」群眾利益，在當地引發了諸多社會矛盾。老百姓形象地稱之為「有人搭梯子，沒人擦屁股」。幾乎與「造城」運動一樣，因土地爆出的腐敗案也層出不窮，在上萬億的資金堆砌而成的「新城」中，在權力遭遇資本時，誰都難以保證絕對的乾淨、獨善其身。

    筆者認為，城市化是現代化的標誌，也是解決農民問題的根本出路。但城市化是一個綜合概念，城市建設只是其外延的一個部分。同時，城市化也是經濟社會綜合發展的一個自然進程，它要以工業化為基礎，是工業化發展到一定程度的結果。西方國家完成城市化經過了300年的歷程，我們不可能期望三年五載，通過城建規模的簡單擴張和城市人口的機械膨脹，跑步進入城市化。因此，推進城市化進程一定要積極而穩妥，絕不能搞「大躍進」。

城鎮化須順「市」而為

　　中國確實是需要城鎮化，也非常需要城市，但是我們不需要一個沒有人住的城市，不需要沒有產業支撐的城市。眾所周知，最初城市的形成，是先有人，再有商業，再有漂亮的房子，然後逐漸發展起來的。玩過《模擬城市》的玩家都知道，在遊戲中，要修建一個城市，首先是要規劃處工業、商業、住宅區。然後不斷的滿足居民的就業、娛樂、學習、交通…… 需求，隨著人口的增加，居民教育水平的提升，城市才會不斷的發展、壯大和提升。古今中外不乏締造新城的先例，但是無一不是將重點放在「遷人」上。先有人，然後人自然會有就業需求、住房需求，這些需求的解決最終推動一個城市的發展和壯大。所以筆者認為，城鎮化須順「市」而為。

　　建議之一、加強宏觀調控，有重點的發展小城鎮，不能遍地開花。城市化是涉及幾億人口，甚至全社會人口的一項複雜的系統工程，需要進行通盤考慮，作出長遠規劃，為此，筆者建議以人大立法的形式固定下來，用法律來約束政府一屆接著一屆持續實施下去，至少是20年不變。國家建制鎮有2萬多個，目前有重點的是發展1800多個。選擇一些區位條件、基礎設施、管理體制等比較良好的城鎮，通過政策引導，先搞活一批小城鎮，然後通過滾動、帶動的方式促進整個城鎮發展進入良性循環。已有的撂荒「空城」也可採取這種方式，通過政策性引導，先搞活一批，減少「空城」所帶來的損失。同時，國土資源部門要嚴格規劃修改審查，防止通過修改或調整規劃變相擴大城市建設用地規模。在拓展城區土地使用面積時，要依據產業發展和項目擺佈的實際需要，採取小步滾動開發策略，用多少，佔多少。當然，規劃出一定面積的預留空間也是必要的。但這種預留地，一定要有近期的潛在需求，而不可遙遙無期不能使用。否則，佔有一大片土地，動遷一大片民宅，使一大批農村人口劃歸城市管理，而沒有相應的產業填充其間，既浪費寶貴的土地資源，又使離開土地的農民就業無著，增加新的貧困群體，對各方面都是有害無利的。

　　建議之二、以規劃為龍頭，以產業為支撐，要充分發展小城鎮的傳統產業。要解決「空城」現象，必須抓好兩個點，即以規劃為龍頭，以產業為支撐。規劃是前提，各地區要探索一條適合自己科學發展的城鎮規劃，正確確定小城鎮建設規模，突出特色，因地制宜，確定各自的發展性質、發展方向和推進速度。同時，城鎮的發展必須靠產業推動，興鎮先興業，興業才能強鎮。所謂城市，城是形式，市是實質。只有「市」的內容充實了，城鎮才能名副其實。城鎮的出現，是經濟發展到一定程度的必然結果。經濟發展滯後，單靠外力推動，這樣建起的城，必然起不到城市應有的作用。現實的途徑是緩建「城」，先營「市」。譬如，針對鄉鎮企業規模小、經營分散的現狀，對後勁足、科技含量高、具有較強市場競爭能力的企業予以扶持，使其擴大規模，盡可能多地吸納勞動力，營造出一定的消費群體；再譬如，對那些具備一定規模的集貿市場，給以政策優惠，使其真正成為人流、物流、信息流的結合點。

　　建議之三、加強對補充耕地和征地的審查，切實保護農民利益。要加強對耕地占補平衡和征地補償安置的審查。城市建設用地補充耕地必須實行先補後占，並要及時對掛鉤的土地開發整理項目進行驗收，確保補充耕地的數量和質量。徵用農村集體土地必須按法律規定標準進行補償，保證被征地農民原有生活水平不降低。在經濟較發達地區，地方政府或建設單位可酌情提高補償費用標準。安置被征地農民不能只採用貨幣安置一種方式，要千方百計開闢多種途徑，在擴大就業、職業培訓、留地安置和社會保障等方面積極探索，妥善安置群眾生產和生活，解決好他們的長遠生計。

　　建議之四、完善幹部任用考評機制，杜絕形形色色的「政績工程」。現在對地方政府領導的政績考核，主要是看經濟增長速度、城市發展狀況、招商引資成果，導致地方幹部重經濟發展，輕保護耕地；重為政府創收，輕保護農民權益；重自身的陞遷，輕農民的生計。因此，國家有關部門應將是否維護農民權益、合理利用土地，作為考核領導幹部政績的重要指標，從而制約地方大員們手中的權力，在機制上避免政府和部門片面追求經濟增長率、搞形象工程、首長工程等。政績考核，再也不能走「數字出官、官出數字」的老路。不管哪一級政府領導，如果壓低地價，不管他是否官居高位，堅決讓種苦果者嘗苦果。誰再低價出讓土地，換來的不是什麼政績和陞遷，而應是法律的制裁。
 
本文引自資源網 http://www.lrn.cn/zjtg/societyDiscussion/201008/t20100819_742745.htm